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如何打破电力体制改革僵局(专论)

—— 兼论消除电网垄断权力的路径选择

导读: 要从以上众说纷纭的争论中拨开迷雾,达成对电力改革方向和路径上的共识,找到积极稳妥、操作性强、成本较低的改革办法,关键是要理清目前电力体制下最需要解决的问题是什么,到底遇到了什么根本性障碍,是不是必须对电网拆分才能形成电力市场竞争?

  近些年,煤电矛盾愈演愈烈,局部“电荒”此起彼伏,社会各方面对电力体制改革问题议论颇多,其中要求电网企业打破垄断、输配分开、调度独立,实现电力市场竞争和电价市场化的呼声较高。但也有部分人士认为,以上改革震动大、成本高,会危及电力供应安全,带来一系列不可预知的后果,不宜盲目推进。还有人认为,电力是关系我国经济命脉和民生的基础性行业,电力体制不应照搬国外模式,而应强化国有资本控制和政府管制,甚至对2002年以来厂网分开的成效和必要性提出了质疑。由于各方面认识不尽一致,电力体制改革陷入了进退两难的困境。

  要从以上众说纷纭的争论中拨开迷雾,达成对电力改革方向和路径上的共识,找到积极稳妥、操作性强、成本较低的改革办法,关键是要理清目前电力体制下最需要解决的问题是什么,到底遇到了什么根本性障碍,是不是必须对电网拆分才能形成电力市场竞争?

  一、当前电力改革的主要矛盾和任务

  从现实情况分析,我国电力体制目前最突出的矛盾是,由于电网企业拥有独家买卖电的特权,加之所有电价均由政府管制,使电力市场中两个最重要的主体,即发电企业(生产者)和电力用户(消费者)被制度性“隔离”了,不能直接“见面”进行市场交易。发电市场的供给、成本变动和价格信号不能及时传导到用户,用户的需求信息也不能直接反馈给发电企业,市场机制发挥不了作用,上网电价和销售电价均不能及时调整到位,电价水平及上下游产品比价关系被人为扭曲。客观效果是,一方面,发电企业尤其是火电企业严重亏损、投资缺乏积极性,新增装机减少,为未来缺电留下隐患。另一方面,低电价助长了高耗能企业的过度发展(由于大量低附加值的高耗能产品出口,实质上是间接补贴了国外用户),强化了粗放发展模式的惯性,使我国经济社会发展转方式调结构步履艰难、积重难返。同时,居民和其他用户由于电价较低,没有节能的压力和动力。

  因此,当前电力改革最紧迫的任务,是创造条件建立电力“多买多卖”格局,使发电企业能与用户直接交易,通过竞争形成电价,电网企业只承担输配电功能并收取相应过网费。其现实意义是,市场机制有了发挥作用的“舞台”,煤炭价格变动及其他成本变动因素能及时反映到用户侧,在电力紧张时能为电价“高来高走”提供市场平台和政策空间,避免用户出高价也买不到电的尴尬,在电力富余时能及时降低电价让用户受益,为从根本上解决煤电矛盾提供制度保障;能有效调节电力生产和消费行为,避免电力供需大起大落;可克服政府制定电价受宏观调控影响、调价滞后或不到位的局限性,也消除因信息不对称带来的公众误解或不满。

  二、电网垄断特权的成因及改革取向

  如何实现电力“多买多卖”呢?由于电网是发电企业与用户之间产品传输和市场交易的唯一纽带,在现实国情下,关键是要取消或弱化电网独家买卖电的特权,为发电企业与用户搭建直接交易的“桥梁”。为此,首先要剖析电网独家买卖电的垄断权从何而来,又如何打破?

  (一)电网垄断的本质是自然垄断与行政垄断权力的交织结合

  自然垄断是指电网输、配电业务具有规模经济、网络经济和范围经济特征,并具有成本次可加性(独家供应比多家供应成本更低),从经济学原理看,电网具有典型的自然垄断特征。

  行政垄断则表现为电网企业在电力规划、投资、价格、市场准入等方面有较大决策权或影响力,并拥有买卖电的独家特许经营权,换言之,电网具有排它性的市场控制力。以上行政垄断权是从原来政企不分的电力部、厂网不分的国家电力公司继承和沿袭下来的,2002年以来的电力体制改革并未削弱电网这方面的权力,相反,随着电网规模扩大、跨省区输电增加,以及提升电力系统安全等的需要,加上政府有关政策、管理缺失和监管不到位,电网的行政垄断权甚至有所强化。换个角度看,电网企业目前的垄断强势地位,部分是由于政府“不作为”和监管职能不到位造成的。

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