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国务院研究室范必:解困电力须走改革之路

导读: 2002年春,国务院下发《关于印发电力体制改革方案的通知》(5号文件),对国有电力资产进行重组。如今,十年沧桑,5号文提出的厂网分开、主辅分离、输配分开和竞价上网四大目标,初步实现了前两步,下一步,电改将何去何从?

国务院研究室综合司副司长范必

国务院研究室综合司副司长范必

  2002年春,国务院下发《关于印发电力体制改革方案的通知》(5号文件),对国有电力资产进行重组。如今,十年沧桑,5号文提出的厂网分开、主辅分离、输配分开和竞价上网四大目标,初步实现了前两步,下一步,电改将何去何从?

  电改滞后:积累了新的矛盾

  问:如何总结评说电力改革这十年?

  范必:2002年国务院出台“5号文件”,改革前,一年新增发电装机2千万千瓦就是很好的成绩。改革十年,很多年份一年就可以新增装机1亿千瓦,极大地缓解了长期困扰我国发展的电力短缺问题。

  但是近几年,煤电矛盾不断加剧,发电企业频现巨额亏损,工商企业用电负担沉重,新能源、可再生能源发展受到制约,电力普遍服务不到位。一系列能源领域的突出矛盾,反映出现行电力体制已成为转变经济发展方式、促进节能减排和发展多种所有制经济的重大障碍。当前应进一步深化电力体制改革,从根本上解决这一长期困扰电力工业和经济运行的突出问题。

  问:当前比较突出的问题在哪些方面?

  范必:5号文件确定的一些重要改革任务尚未落实,如输配分开没有实行,区域电力市场建设受阻,电价改革滞后,积累了一系列新的矛盾和问题。主要表现在以下方面:

  第一,煤电矛盾周期性发作。进入新世纪以来,煤电轮番涨价、发电企业经营困难。2008-2010年,整个火电行业亏损达上千亿元,一些发电企业资产负债率甚至超过100%。

  第二,新能源发电困难。新能源的实际发电量与设计水平相比有较大差距,“弃风”、“弃光”、限电现象严重,发展难以为继。在发达国家非常普遍的分布式屋顶光伏发电、小规模风力发电、分布式天然气多联产电站在我国举步维艰。

  第三,电力节能减排形势严峻。长期以来,在大部分电力调度中,对高耗能火电机组与高效节能机组、可再生能源发电的机组平均分配发电时间,甚至存在为了完成火电发电量计划,可再生能源发电要为火电让路的情况,等于鼓励了高耗能机组发展,形成了对节能减排的逆向调节。

  第四,工商企业用电负担过重。目前,发电企业的上网电价是0.3-0.4元/千瓦时,而工业企业实际用电成本一般要比上网电价高一至两倍,东部地区商业企业大都在1.2元以上。企业普遍反映,电网收费环节多,实际用电支出远高于国家目录电价,甚至达到一些发达国家水平,在很大程度上影响了企业的国际竞争力。

  计划延续:电力市场发育不足

  问:以上矛盾的成因何在?

  范必:电力行业近年来之所以出现上述突出矛盾和问题,源于2002年以来的改革没有从根本上解决计划与市场的矛盾。

  一方面,传统的计划管理方式仍在延续。一般说来,发电企业的销售收入等于电价乘以电量(收入=电价×电量)。目前,上网电价由政府审批决定,发电量由地方政府下达的生产计划决定。作为一个企业,在产品产量和定价上没有自主权,这在市场化改革三十多年后的今天是一个罕见现象。人为设定的电价和发电量计划几乎不反映供求关系,也无科学依据。当电煤价格上涨或下跌时,发电企业无法自主调整、应对成本变化因素。

  另一方面,地方政府在制定发电量计划时,基本上是按机组户头平均分配发电时间。火电机组一年可以发电6000多小时,往往只给4000-5000小时。对这部分计划内电量,电网企业按国家规定的上网电价进行收购,计划外电量则降价收购。当电煤价格大幅上涨时,火电厂超计划发电甚至造成亏损。越是煤电矛盾突出的时候,企业的发电积极性越低。在全国发电能力充裕的情况下,不合理的制度安排造成了“电荒”。

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