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电力体制改革:对输配分开的认识和再思考

导读: 我国实施电力体制改革以来,输配分开一直是电力改革争论的焦点,甚至电力行业发展遇到的各种问题,都有专家将其原因归咎为输配不分,例如,风电接纳问题,分布式能源上网问题,农村电网薄弱问题等等。

  对输配分开的认识和再思考

  2002年我国实施电力体制改革以来,输配分开一直是电力改革争论的焦点,甚至电力行业发展遇到的各种问题,都有专家将其原因归咎为输配不分,例如,风电接纳问题,分布式能源上网问题,农村电网薄弱问题等等。但是,在我国实施输配分开到底能够解决哪些问题,又会带来怎样的风险,需要从输配电的本质特性和市场经济的基本理论出发,进一步研究我国输配分开的必要性和可行性,探寻合理的改革路径,促进电力工业的科学发展。

  一、输配电具有自然垄断属性,理论上不存在分开的必要性

  电力市场化改革的理论基础在于对电力行业自然垄断属性的再认识。天然气联合循环(CCTG)等技术的成熟打破了发电领域的规模经济,意味着小规模的发电主体进入市场有更强的竞争力;同时,信息通讯和计量技术的发展也使得售电业务成为可独立、可竞争的环节。然而,电网部分,无论是输电,还是配电业务,仍然具有自然垄断属性,意味着一个企业提供某一产品需求的成本,低于多个企业提供这些产品的总成本。经济学理论证明,实行一体化垄断经营,是具有自然垄断属性行业的最优制度安排。传统垂直一体化电力体制的形成正是基于这一理论。

  从理论上看,输配一体化至少存在以下三方面的经济优势:一是分摊公用成本。输配电业务和技术相似,存在众多公用成本(如管理、设施、技术研发等);二是获得协同效益,通过规模采购、人力资源、法律、审计、IT等共享服务降低成本,获得协同效益;三是减少交易成本,企业内部的信息沟通和传递有效减少两个组织之间的信息不对称问题,在输配电规划、建设、调度、运行各环节降低协调成本。

  二、国外输配电体制受多种因素影响,不宜盲目照搬

  从国际电力体制改革经验来看,行业重组的核心是将自然垄断业务与竞争业务的分离,各国根据自身国情实施了不同模式的改革。总体来看,目前在输配电体制方面形成了两种模式:一是输电和配电为相互独立的司,即输配分开;二是输电和配电在一个集团内,或为独立子公司,或一体化管理。国外输配电体制的形成主要受几个因素影响:

  1.历史格局的延续。许多国家电力改革前就呈输电和配电分离格局。例如英国英格兰和威尔士地区,上世纪90年代以前电力行业由中央发电局(包括发电和输电)和12家地区供电局构成,改革后形成了发电、输电、配电分环节设立公司的局面;在北欧、北美一些国家和地区,传统上存在市政供电企业负责本地区供电,改革后这些公司自然而然成为独立的配电公司,与输电公司独立;而日本、苏格兰和美国多数州仍保持输配一体化的格局。

  2.改革逐步推进进程中形成的格局。在欧洲,大部分国家是按照欧盟1996、2003年颁发的电力改革法令逐步推进电力市场化改革。欧盟首先要求输电在2004年底与其他业务分离,以促进批发竞争和跨国交易;再要求配电于2007年底与发电和售电分离出来,促进零售竞争。在这一过程中,一些国家将输电率先从原有垂直一体化企业中独立出来,而随着改革的推进,配电业务通常以子公司形式保留在原集团内部,据此形成了输配分开格局。如瑞典、意大利等。

  3.经过改革争议后保持输配一体化。受到英国等先期改革模式的影响,一些国家在制定电力改革方案时提出将发电、输电、配电各环节拆分,但是在改革推进过程中改变了初衷。韩国金融危机后在世行等国际金融机构的引导下制定了改革方案,要求韩国电力公社分阶段实施厂网分开、输配分开,2004年韩国政府在开展深入国际调研后,决定取消输配分开改革;加拿大安大略省1998年出台了新的电力法,要求原垂直一体化的加拿大第一水电公司(Hydro-one)拆分发电、输电、配电业务,1999年发电资产分离后,政府对实施输配分开的必要性进一步研究,认为输电和配电业务具有加强的协同效益,允许新的Hydro-one公司保留输配一体化体制。

  从各国实践看,输配分开并没有作为一项重要的内容在各国改革中被强调,主要原因是输电和配电都具有自然垄断性属性,两项业务不存在利益冲突、盈利模式相同、监管方式相似,并不存在分开的必要性。我们在借鉴国际经验时,需要透过现象看本质,输配电体制改革的核心是与可竞争业务分离,具有独立合理的输配电价体系,实现输配电网健康发展、公平开放。

  三、现阶段我国实施输配分开面临诸多问题,改革风险大

  我国正处于电力快速发展阶段,“十二五”电力需求增长速度仍将在8%以上,需求快速增长、电源结构加快调整,对输配各电压等级电网的协调发展和运行提出了更高要求。同时,现阶段我国诚信体系、法律体等尚不完善,契约精

  神相对缺失,如果实施输配分开,可能带来以下问题:

  1.增加电网安全稳定运行风险,降低事故防范和抗灾应急能力。输配分开后,不同企业之间难以实现充分的信息共享、有效的资源整合和管理协调,易出现信息割裂,输配电网之间难以及时掌握设备变化情况,在电网正常运行中增加了安全隐患;在异常事故情况下,事故处理的协调环节增加,及时控制事故扩大的能力降低;在电网遭遇自然灾害时,由于改革后的企业分散、规模小、力量弱,抗击重大灾害时的应急及灾后重建能力将减弱。从2008年以来多次出现的冰灾、地震、泥石流等灾害中可以看出,地方电网的抗灾和灾后恢复能力有限。

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