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清洁能源发展不同阶段需采取不同政策支持

导读: 我国早期以“还本付息、合理利润、全额收购”为原则的鼓励政策,曾经在很长一段时间内对清洁能源发展起着积极的促进作用。接下来,政府还将继续制定和完善可再生能源政策设计,特别是配额制、交易制度;大规模风电的并网、管理运行,包括海上风电,太阳能的分布式利用。

  中国政府提出到2020年非化石能源占一次能源比重达到15%,单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年降40%~45%的承诺,因此,更加干净、安全和可持续的清洁能源不断受到追捧,中国清洁能源发电装机比重大幅度持续上升。可是,今年以来清洁能源产业遭遇到“寒冬”,似乎是盛极而衰。2012年上半年仅有5家清洁能源行业企业在全球资本市场实现IPO,累计融资金额为9980万美元,数量和金额分别较去年同期下降17%以及65%。融资规模大幅下滑给清洁能源产业敲响了警钟。中国的清洁能源产业经过了前段时期投资狂潮后,今年以来,受产能过剩、欧债危机、美国“双反”调查等多重因素影响,太阳能、风能等清洁能源行业持续低迷,发展前景成为公众关注的焦点。

  按道理说,清洁能源应该只嫌少不嫌多,但是,行业现状说明产能过剩已经非常严重。我国清洁能源发展的主要问题是产业链问题,主要体现为过多依靠国际市场(如太阳能)和自主创新不够和并网不畅(如风电),结果是设备制造能力过剩严重。我国资源分布不均衡,大风电、太阳能资源集中在西北部,资源与负荷中心逆向分布,增加了跨区输送成本。电网接入技术也是制约风能发展的重要因素,风电间歇式发电特点对电网容纳能力提出挑战。我国仅2010年一年新增风电装机容量就达到1800多万千瓦,累计装机容量突破了4400万千瓦,而电网跟不上风电装机的快速发展。风电上网对电网的稳定、备用和长距离输送均有很高的要求,且具有规模负效应,即风能发电量越大,对电网要求越高,成本也越大。另一方面,国际市场的种种不利因素增加了清洁能源产能过剩问题。因此,我国清洁能源产业已经进入整合期,能否及时调整市场战略,完善产业链,将决定清洁能源能否走出阴霾,重现IPO热潮。

  清洁能源产能过剩的解决办法是市场整合淘汰和政府短期扶植。短期而言,政府能做的基本上是:一是行政抑制产能,慎重有条件审批新项目,抑制太阳能、风电等产业盲目扩张,做好发展的统筹规划;二是通过补贴,尽量利用现有的产能。长期而言,政府应当主要关注风电的研发和利用环节,设备制造环节留给市场。如果风电终端利用不畅,产能就是过剩,因此中国的清洁能源规划除了强调发展,还应当包含控制机制。另一方面,政府需要将精力放在如何解决清洁能源的研发、技术创新和终端利用。发展清洁能源的重要性无需争议,关键是如何以最小成本来做。最小成本要求清洁能源投资在根据资源与市场情况合理布局的基础上,应该有相应的政府政策措施,推动产业的“良性快速”发展。通俗地说,就是实现清洁能源的“有序”发展。这个“有序”主要是在发展中兼顾各个产业链的节点发展,避免资金和资源的浪费。

  国际国内经验说明,现阶段清洁能源还缺乏竞争力,政府需要采取各种积极有效的政策给予支持。政府需要加大政策性资金投入,包括政策性贷款、贴息贷款、税收减免、直接补贴等方法。政府还需要通过协助项目融资等方式,使清洁能源项目获得开发资金的支持。美国财政部的补贴计划从2009年到2011年,支持了美国大量的太阳能光伏和光热项目的开发。美国能源部的清洁能源扶持计划还包括贷款担保计划和风能技术的生产税收抵免计划。

  因此,政府还需要积极鼓励资本市场融资和外商直接投资,积极建立和拓宽融资渠道,通过多种融资方式、多渠道筹集资金推动清洁能源的商业化进程。2010年10月,国务院审议通过《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》,明确表示“将推进节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料和新能源汽车七大战略性新兴产业发展”,进一步推动了创投资本对清洁能源的关注。作为资本密集型产业,清洁能源项目需要大量的资金,由于其短期内难以获得经济效益,商业金融机构投资兴趣不大,导致清洁能源行业缺乏优惠的长期贷款资金。现阶段政策支持是清洁能源项目融资的一个重要方面。

  如何理顺清洁能源电价,制定合理的定价方法和补贴政策,是政府需要认真思考的问题。合理的电价支持能够给清洁能源带来明确的收益信号支持,尤其是对外资和民营资本参与清洁能源项目具有重要的引导作用。在明确的固定电价支持下,清洁能源项目能够获得预期的收益,有利于清洁能源开发商的积极参与和项目融资。风电的固定标杆电价使得我国风电在短短几年中有一个迅猛的发展。中国仅2010年一年新增风电装机容量就达到1800多万千瓦,累计装机容量突破了4400万千瓦,全球第一。虽然政府近年来逐步推出固定上网标杆电价,使得清洁能源因此收入比较稳定,但整体利润率还比较低,投资回收期较长,投资者的信心还相对不足。所以,清洁能源进一步发展,项目建设的长期融资问题需要解决。除了电价支持,可持续的大规模商业化的清洁能源项目必须解决长期的融资渠道。这应该是政府在今后清洁能源发展中需要关注的一个重要方面。

  清洁能源发展需要政府优惠政策,在清洁能源发展的不同阶段需要采取不同政策支持。我国早期以“还本付息、合理利润、全额收购”为原则的鼓励政策,曾经在很长一段时间内对清洁能源发展起着积极的促进作用。接下来,政府还将继续制定和完善可再生能源政策设计,特别是配额制、交易制度;大规模风电的并网、管理运行,包括海上风电,太阳能的分布式利用。

  (作者为新华都商学院副院长、国家能源委能源专家咨询委员会委员 林伯强)

  来源:经济观察网

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