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怎样改革中国电力体制

2013-01-28 14:26
魏丁小陆
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  中国电力体制改革的思路与过程

  中国电力体制的改革历程分为好几个阶段。在1980年代,中国电力面临最大的问题是缺电,原因是缺投资。一方面是整个国家都没钱,另一方面是在体制上只允许政府办电,而且是只允许政府中的中央政府办电。解决的方法有两个,一是发电市场向地方政府、国有企业、外资、民营企业开放,二是政府从所有的人身上征税,每度电2分钱,建立电力投资基金,用来建电厂,这叫做集资办电。三是给出了一条价格政策,叫做“一厂一价,一机一价”,其核心含义是保证只要投资电力就能有钱赚。这些办法很有效,很快解决了缺电、缺投资的问题。

  到了1997年,随着经济形势下滑,出现了电力过剩的现象,这又引发了三个问题。一是不公平的问题,独立发电商的电卖不出去。因为对国家电力公司来说,由于自己有电厂,当然是先卖自己的电。二是效率低。因为垂直一体化的企业不需要通过竞争来提高效率,而且原来的刺激高投资的定价方式使得大家都不愿意提高效率降低成本。三是在管理上,计划的管理方式不适应市场经济要求。

  为了解决这三大问题,2002年的改革给出了三大药方。为解决不公平的问题,实行厂网分开,国家电力公司不再拥有电厂。为解决效率低的问题,实行竞价上网,提高效率。为解决政府管理不适应市场经济要求的问题,成立新的监管机构并转变政府职能,特别是转变政府的价格管理职能。

  如何评价中国电力体制改革?

  要不要继续推进中国的电力体制改革?要回答这个问题,首先要回答的是怎么看待2002年的改革。极端的有两个看法,一个持肯定态度,认为改革已经取得了很大的成绩,另一个持否定态度,说“十年电改,半步未动”。对于如何评价过去的改革,我们提出了两个标准。

  第一个标准是从改革的逻辑上看。我们在能够引入竞争的环节引入竞争,实行厂网分开,为发电领域的竞争扫除了体制上的障碍。我们在不能引入竞争的地方加强了监管,成立了监管机构并转变政府职能、制定了大量新的规则。从这个角度看,改革确实有进步。

  第二个标准是从改革的目的来看。改革的目的是四个:促进发展、提高效率、降低成本、改进服务。从促进发展来看:自2002年至2011年,投资年均增长14.4%,电源装机容量增加3倍,220伏电路的线路长度增加2.3倍,变电容量增加3.6倍。从提高效率来看:在能耗方面,供电煤耗每度下降54克,下降了12.4%,全国每年节省2.16亿吨标准煤;单位二氧化碳排放减少了13%。在价格方面,考虑到我国电力成本的70%是燃料成本,82%的电来自煤电,我们可以对比燃料价格和电价的涨幅,并与国外对照。煤价上涨198%,天然气价格上涨113%,油价上涨124%,销售电价上涨了32%。在大国中最早进行电力改革的英国同期煤价上涨48%,气价上涨72%,油价上涨194%,零售电价上涨86%。从降低成本来看:火电的造价从2002年的4800元每千瓦下降到2011年的3744元每千瓦,下降22%,而且这个数据是现价,如果按可比价计算会下降更多。每年节约投资额在万亿元左右。从改进服务来看,城市停电小时数从2003年的11.72小时下降到2011年的7.01小时,下降40%。这些数字说明,改革是取得了很大成绩的。

  为什么还有人会说改革“半步未动”呢?因为改革想要建立一个市场配置资源的体制,但是现在发多少电要批,建电厂要批、电卖给谁要批,以什么价格卖也要批。所有的资源配置都是政府的计划行政之手在起作用,从这个角度看,改革半步未动。

  现在存在什么问题、怎样解决?

  现在有三大问题。第一个是电网体制的问题,电网采取统购统销,没有公平可言,扭曲了市场行为。第二个是价格的问题,既不允许缺电的时候高价买电,也不允许电力过剩的时候低价卖电。第三个是政府管理方式的问题,政府代替市场的问题,政府和企业边界不清的问题,管理不够灵活的问题。

  改革电网体制,打破电网统购统销参与买卖,最好的办法就是把电网拆成三个、四个。如果不行,再退而求其次,采取三条替代措施。第一,把电网重新定位成一个电力输送者,不能参与买卖。第二,给电网单独核定过路费,就像高速公路一样。第三,重组电网的调度交易机制,使调度中立。

  改革价格体制,基本思路是关注中间放开两头。具体的措施包括对可再生资源、农业用电实行补贴电价,对居民实行阶梯电价,实行电煤价格并轨,取消重点合同煤,出台输配电价的标准,让大用户参与价格选择等。

  改革政府的管理体制,主要做到一类事情要由一个部门管,配套法规的修改和配套政策要跟上。此外,还要明确监管者的定位。监管者是为了整个行业的持续发展而设立的,是利益的平衡者。监管政策不能建立在牺牲企业利益的基础上,也不能建立在牺牲消费者利益的基础上,监管者一定是一个公平公正的代表。

 (作者系国家电监会办公厅副主任兼研究室主任)

声明: 本文由入驻维科号的作者撰写,观点仅代表作者本人,不代表OFweek立场。如有侵权或其他问题,请联系举报。

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