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电价改革是定价机制 而非价格水平高低

2014-06-13 12:01
棒棒书香
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  倚重手段而轻忽机制,既是现代行政效能低下的体现,也是权力不甘心退场而对改革的必然反噬。

  电力是国民经济的基础产业。一般认为,电力价格是整个电力体系的核心,连接并反应着供给与需求的变化,也直接关系着电力与用电部门各利益主体营收支出的核心利益。总体而言,电力在我国仍旧是一个高度管制的能源部门,这一特点突出地表现在发电、输配电、用电以及整个价格体系的不灵活。其中,发电价格、输配电电价与终端销售电价由政府制定并决定调整的节奏与幅度,缺乏市场发现价格与发电市场份额的机制与基础设施。

  在电力体制改革的大背景下,认识到以上存在的问题,电力行业逐步开展了“大用户直供”、改革调度机制、“输配分开”、“配售分离”、“水火同价”价格改革等试点或者前期准备工作。但是,由于这些体制安排的特点与路径依赖,对于这些改革与措施的解读与评价,“中国特色”的地方居多。本文就电价这一核心问题做一个初步的引子,辨析几个重要的概念与理念,希望引发更多的讨论。

  价格机制与价格手段

  由于长期政府控制、行政定价的原因,在我国,电力价格在一定的程度上更像是一种政策工具,用来实现政策目的的“价格手段”。比如限制高耗能、补贴最贫困人口,甚至弥补电力建设支出(比如三峡基金)。但是必须指出,机制与手段二者未来需要更显性地区分。

  电价机制重要的是解决市场价格的内生性问题,是所谓市场机制的核心要素。典型的以市场为基础的价格机制中,最终市场的价格是供需双方内生出的一个双方可以达成交易的价格平衡点。如果供需发生任何方向的变化,这一平衡点就有可能改变。

  在我国,主要发电企业获得的价格属于“成本驱动”(cost-driven)的模式,典型的比如“煤电联动机制”。根据这种机制的规则,煤电标杆电价水平要跟随煤价变动而调整。一方面,这种变化是基于燃料成本为基础的计算,缺少对消费侧需求动态的考量;另一方面,具体调整与否以及调整幅度需要行政程序的触发。但是,这仍然可以看做电价动态变化的一种机制。

  而价格手段属于行政手段的一种,服从于额外的政策目标,属于政府政策的一部分。典型的政策手段就是从价税收,实现政府调节收入、抑制消费等政策目的。比如,针对抑制稀缺石油消费的燃油税,针对碳排放引发全球气候变化的碳税等等。与税收相对应的,是政府的补贴,可以看做是负的税收。

  一般而言,价格手段会在价格机制形成的价格水平之上打入一个“楔子”。价格机制解决价格如何变化的问题,而价格手段服从于政府能源管理的目标。认识清楚了电价机制与手段的区别,可以帮助我们更好的理解最终价格的结构与形成。电价手段如果过多,占据了电价水平的主体部分,那么其作为机制而变化以引导供需行为的作用就会削弱甚至完全消失,这就近似于完全行政定价了,手段与机制的界限就模糊了。

  这一机制与手段的区分对于我们以下要讨论的问题都是必要的。

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