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用改革终结电网超级垄断【深度】

2014-07-10 10:13
铁马老言
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  2002年电力体制改革以来,中国电网领域逐渐形成一种超级垄断的业态,这是之前中国电力发展史上没有的,也是世界电力能源领域所罕见的:一是行业公共权力的垄断,既当裁判员,又当一方运动员;二是业务规模的垄断,企业规模已经超越“规模经济”的上限;三是业务链条的垄断,既是独家批发商,又做主要零售商;四是技术创新的垄断,既是独家采购商,还是主要供应商……

  反垄断的指向,应包括经济领域那些缺乏制衡、难以监督、占据一方、自行其是、甚至被舆论称为“帝国”的垄断利益集团。6月13日,习近平同志在中央财经领导小组会议上强调“抓紧制定电力体制改革总体方案”——上述这种罕见的超级垄断业态,作为2002年电力体制改革中试验性、阶段性的负产品,过去没有,今后也不应长期存在,势必成为本轮深化电改的主要改革对象。

  电网超级垄断的五大弊端

  一是企业规模不经济。特许垄断经营是电网技术经济特性决定的,但垄断企业的规模大小应符合基本的经济规律,过大或过小都会影响经营效益。目前世界电力行业存在“大国无巨头”的现象,中国国家电网公司的企业规模早已超出世界电力行业的一般规律,多项财务指标却一直远远落后于国际平均水平;与国内的南方电网公司相比,在全面涉及盈利能力、偿债及资产运作能力、劳动生产率、成长性的7年71次指标对比中,也以12:59系统性地落后——在企业基础条件以及领导班子个人努力基本相当的情况下,恰恰证明其作为一个企业已经超越了合理的规模经济临界点,无法实现更佳效益,规模过大勉为其难。

  二是缺乏比较竞争机制。2002年厂网分开,使中国发电环节形成多元竞争市场格局;而电网环节保持垄断经营,十余年后在投入产出、单位造价、劳动生产率等诸多方面显著落后。例如,2011年电源建设投资为2003年的2倍左右,但年度新增装机容量却达到2.5—3倍,增长幅度始终高于投资;而同期电网建设投资为2003年的3.5倍左右,但年度新增规模,不论是110KV及以上电力线路长度还是变电设备容量,其产出的增长幅度都始终低于投资。又如,2010年火力发电工程造价只有2002年的80%左右,在物价普遍上涨的情况下仍显著下降;而同期各电压等级交流送电工程的单位造价却普遍增加五成左右,变电工程除500KV以外也普遍增长,缺乏比较竞争成为电网工程单位造价普遍提高的公认的制度性因素。

  三是盲目投资扩张。电网环节由于垄断利益驱动而盲目投资,在设备利用率上明显存在浪费。中国输电线路装机比、线路电量比分别只有美国的59%及65%,比日本更远远不如。目前中国电力规模完全堪比美国,但美国很多线路设备建成于上世纪五六十年代,至今保持良好运营,而中国在电网设备利用率很低的同时依然长期存在送不出、落不下以及“卡脖子”现象。另外,美国、日本、加拿大、巴西等国一回路交流500KV输电线路的输送功率一般能够达到100万千瓦以上,而目前中国电网的线路利用率普遍只有这一水平的一半左右。

  四是削弱地方供电保障。电力保障属于典型的地方公共事务,新中国成立以来中国管电体制虽多次沿革,但在大多数时间保持了省以下双重管理的体制。2002年以来,中央电网企业以高度集权方式进入地方领域,地方政府逐渐淡出电力特别是电网事务,后者逐渐形成“用户心态”,前者却难以满足全国各地有差异的用电需求。近年来,“十一五”期间全国110KV及以下低压配电网的线路长度、变电设备容量分别增长23.8%与67.2%,而同期220—750KV输电网的两项指标则分别增长70.4%与135.4%,电网央企对于基层供电的投资建设始终力度不足,削弱了地方供电的保障与发展机制。

  五是放大垄断副作用。新中国成立以来在“电力部”等政企一体的组织机构以内,各级调度局、调度所自成体系,与发电/供电/超高压等均分开独立运作,虽与社会之间存在“独家办电”,但在中国电力行业内部并不存在垄断的基因。2002年电改厂网分开之后,一方面进入多元化市场化的新历史阶段,一方面调度机构与输供电企业一体,行业公器逐步沦为企业牟利的工具,中国电力的垄断问题才迅速凸显——借助强大的公共权力、庞大的企业规模,电网企业不断谋求超额利益,从传统发电企业到新能源企业,从装置企业到地方电力都与其矛盾不断,甚至政府部门与监管机构都对其无可奈何,这种试验性阶段性的制度安排无疑放大了垄断的负面作用。

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