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电力规划缺位10年后遗症:弃风弃水现象不断涌现

2015-07-02 00:22
Hsiao Chen
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  再过6个月,“十二五”即将收官。对于政府部门而言,这是一个重要的时间节点。伴随着“十三五”的临近,各省一级政府也在紧锣密鼓地制定“十三五“相关产业规划,而其中一项就是电力规划。

  近日,黑龙江省、青海省、新疆自治区纷纷对外发布消息称完成“十三五”电力规划编制,进行初审。除了各地政府,去年,南方电网公司以及蒙西电网公司也已经完成“十三五”规划编制,并向外公布。去年底,国家电网[微博]公司以及各大电力集团的“十三五”规划初稿也上报国家能源局。

  对于上述电力行业的参与主体而言,在完成自身规划后,他们急需的是一部可以统筹电源与电网、中央与地方的电力规划。而现实是,在过去的“十一五”、“十二五”的10年间,电力规划一直处于缺位状态。

  建国以来,我国沿袭前苏联管理体制,从国家层面对电力工业实行统一规划、建设、运行和管理。改革开放以后,电力工业逐步实施了市场化改革,1984年推行“集资办电”政策,1996年组建国家电力公司实现“政企分离”,2002年印发国发5号文件明确电力改革总体方案并加以推进。

  伴随着电力市场化改革的不断深化,电力行业参与主体逐渐多元化,电力工业管理面临越来越复杂的局面。也就是此间,已经坚持了多年的电力统一规划由于各种原因最终流产,电力系统发展一度出现失控状态。

  对于政府主管部门而言,随着审批权的逐渐下放,其在战略制定,规划方面职能在不断加强。

  随着在中国电力装机的快速增加与外送通道建设的相对滞后矛盾日益突出以及电力市场化改革的重启,一部符合当下的市场化改革背景的“十三五”电力规划正愈发为各方期待。

  难产的电力规划

  在电力行业,对于电力规划出台的呼声一直未断。

  2002年,中国启动了新一轮电力体制改革,实现厂网分开。随着中国市场化进程,2005年,中共中央提出了将“计划”改为“规划”,发挥市场在资源配置中的作用,也就是从“十一五”开始,国家编制颁布了国民经济和社会发展规划。

  在电力行业,“十五”期间,就提出了将五年“计划”改为五年“规划”。

  据原国家电力公司战略规划部负责人姜绍俊回忆,1999年国家发展计划委员会召开全国电视电话会议,时任计委主任曾培炎讲话,正式部署“十五”规划的编制工作。这次会议的突出特点是,将五年“计划”改为五年“规划”,以突出其战略性、整体性、前瞻性,把对项目的关注转移到总量、结构、布局,体现西部大开发等重大战略的落实。当时的国民经济形势时刚刚经历了亚洲金融危机,经济发展进入了一个衰退期,2008年全社会用电量增长2.8%,达到了较长时期的最低点,2009年稍有复苏,达到6.54%,与此同时,国务院领导对于一些地区、部门提出超常发展的思路提出批评,所以电力规划编制的总体思路,是对电力增长预期作了较低的判断。

  当时电力规划的编制是由国家经贸委主持,2001年1月1日国家经贸委发布了电力工业十五规划。规划“十五”期间电力增长平均速度为5%,2005年全国发电量17500亿千瓦时。

  “‘十五’期间我国经济发展出现了巨大变化,变化之一就是2001年我国加入WTO[微博],国际间产业转移给了我国以较大的发展空间,电力需求迅速猛涨,很快就突破了规划目标,2003年我国发电量达到19052亿千瓦时,已经突破规划原定2005年的目标,‘十五’规划以尴尬的结果收场。”姜绍俊回忆道。

  与此同时,“十五”期间我国出现的严重缺电局面,继而催生一批违规项目,数量达数千万千瓦。这也在某种程度上干扰了“十一五”规划的编制和实施。

  2005年开始,也就是“十一五”前半段,电力工业发展呈现超高速状态,年增长率超过15%。由于“十五”电力规划对于预测数据的失误,能源主管部门担心规划目标再次被突破,规划失掉指导意义,因而国家能源局组织电力规划院,相关研究机构,各大发电集团、电网公司共同编制了“十一五”电力发展规划,遗憾的是规划编制好以后没有发布,作为内部掌握的尺度。

  而到了“十二五”期间,能源规划编制思路有一些转变,即把电力规划分解为水电、核电、煤电(含低热值燃料综合利用发电)、风电、光伏发电、生物质发电、天然气发电和电网规划,其中电网规划又分为南网规划、内蒙古电网规划和国网规划。

  在“十二五”期间,各个电源、以及电源与电网间的发展由于实行了分门别类的规划,给电力行业的协调发展带来一定的负面影响。

  特别是在特高压一些关键项目上,存在分歧,致使部分电网规划难产。

  而正是一部完成的电力规划的缺失,在电力行业,电源与电网脱节建设进行的十年间,一方面是负荷中心快速增长的电力需求,一方面是西南和三北的富余资源需要外送,两者间资源配置的有效机制出现了失控。

  中国电力企业联合会规划与统计部张卫东在一篇文章中指出,近年来,电力工业快速发展,但电力统一规划缺失,主管部门重微观、轻宏观,重项目审批、轻规划研究,甚至以项目审批代替发展规划。

  受主管部门内部机构设置不尽合理、部门内部或上下级部门之间衔接不顺畅等因素影响,电力综合规划与水电、核电、新能源发电、电网等专项规划之间,国家规划与省级规划之间,电力规划与国土、环保、水利规划之间,电力发展规划与经济、财政、价格等政策之间存在不统筹、不协调现象。

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